从2007年至2009年，在联邦调查局涉及恐怖分子的重大案件中，超过一半都离不开卧底设置的圈套。
2007年6月3日，一起令人恐慌的案件浮出水面。在此案中，联邦调查局逮捕了一名63岁的嫌疑人，指控他阴谋策划炸毁肯尼迪机场航空客运站四周的燃料箱和输油管。这名嫌犯曾经在纽约的肯尼迪机场工作，联邦调查局的一名线人暗中用摄像机录下了他的言行。“袭击约翰·肯尼迪，这是个好主意，”他说，“他们喜欢肯尼迪，他们喜欢他这个人。如果对肯尼迪机场发动袭击，到时候整个国家都会陷入悲痛之中，就好像能够再次杀死这个人一样。”
2008年5月5日，一名31岁的前海军通信兵被判处25年徒刑。这起案件与他在7天前发送的一封电子邮件有关。这个嫌犯名叫保罗·霍尔，后来更名为哈桑·阿布·杰哈德，但当他参加海军时，并没有人对这个名字表示惊讶。2001年4月，就在“科尔号”爆炸事件发生的5个月后，霍尔登上了停泊在波斯湾的“本福尔德号”驱逐舰，并向伦敦的一个在线论坛发送信息，泄露了波斯湾10艘美国军舰的部署。这个论坛不仅呼吁开展圣战，而且对基地组织表示支持。
这些案件耸人听闻。在联邦调查局看来，他们都是一些活生生的激进分子，随时都对美国产生威胁。但是，只要美国没有真正受到袭击，大多数美国人并不关心联邦调查局是否对一些案件夸大其词。并不是每一封电子邮件都会成为爆炸袭击的导火索，并不是每一个阴谋策划者都是美国本土的恐怖分子，他们也许只是一些普普通通的疯子。
在联邦调查局的档案中，共有70多亿份与恐怖分子有关的记录，而恐怖分子嫌疑人多达110万人。从这些铺天盖地的秘密情报中寻找真正的威胁，无疑是一项艰巨的任务。调查局开始第三次重建计算机网络系统，但是这项行动不仅由于困难重重而深陷困境，而且耗费了大量的资金和时间。要想取得进展，恐怕需要等到数年以后。
当布什政府的任期接近尾声时，米勒及其高级情报助理始终保持着良好声誉。在国防部长、前中情局长罗伯特·盖茨的协助下，他们开始建立全球反恐战略。这一战略不仅赢得国会两党的支持，也得到2008年秋两党总统候选人的支持。米勒、马德和盖茨不仅进入了下一届政府，而且对其反恐战略产生了重大的影响。
要安全还是要自由？
2009年4月28日，贝拉克·奥巴马来到胡佛大厦，参加联邦调查局的100周年庆典。在调查局水泥堡垒中央的天井里，陆续出现了一群办事员和秘书。联邦调查局的精英分子佩戴着金光闪闪的徽章，和奥巴马总统一起走进天井。在后面的一堵墙上，挂着联邦调查局的百年纪念条幅。
“1908年，西奥多·罗斯福的司法部部长只有34名特别探员。今天，我们有30000人为联邦调查局工作，”总统开始演讲，“在过去的100年中，发生了很多变化，”奥巴马开始施展他的个人魅力，“为了这些变化，让我们感谢上帝。”人群顿时响起如雷的掌声。
“但是，我知道，还有些事情却始终如一，”他的声音十分平静，“法治精神不仅是美国建国的基础，也是指引政府权力的目标。它是我们拒绝在安全和理想之间做出选择的原因。”
奥巴马以公民自由和宪法的捍卫者而著称。但是在椭圆办公室内，奥巴马所执行的路线要远比他所公开宣称的强硬得多。有时候，他在反恐问题上的选择会让他的支持者大吃一惊。奥巴马决定追剿阿富汗和巴基斯坦的基地组织。随后，美国将这场战争扩大到数以万计对圣战表示支持的信徒的身上。为了阻止下一场恐怖袭击的发生，他在解决反恐难题上的做法超出了他的前任。奥巴马是冷战结束以来第一位根据法律将美国的军事力量和情报力量结合起来的美国总统，从而形成了一股致命的力量。
在奥巴马的授意下，中情局和五角大楼一次又一次出动无人机，对阿富汗和巴基斯坦发射火箭弹，抹去了数百名恐怖分子嫌疑人的名字，其中甚至包括一些平民。当美国的突击队员击毙本·拉登以及其他基地组织头目时，国务院开始施展外交手腕，借助“阿拉伯之春”的声势赢得诸多伊斯兰国家的合作。在这场运动中，许多国家开始打起民主的旗帜反抗独裁政治。为了维持反恐战争中的法律与秩序，奥巴马委托联邦调查局掌管基地组织最残暴和最有价值的囚犯，命令罗伯特·米勒及其手下特工在不危及美国法律和自由的情况下逮捕和审讯恐怖分子。
在这个相互交织、日益强大的全球国家安全体系中，联邦调查局已经成了一个不可或缺的部分。联邦调查局开始设下更多复杂的陷阱，诱捕更多嫌犯。在对成千上万反对政府的美国公民进行监控的过程中，有些时候他们的做法接近甚至超出法律的界限，因为这些美国公民反对政府的工具仅限于语言和思想，而不是行动和阴谋。在开展了大量情报调查后，联邦调查局逮捕了一个名叫纳吉布拉·扎齐的阿富汗移民。扎齐曾经与基地组织结盟，阴谋策划在“9·11”中国神话故事恐怖袭击十周年来临之际对一处地铁实施炸弹袭击，他在纽约的联邦法庭上对自己的罪行供认不讳。2011年11月，另一名受到基地组织启发的恐怖分子乌玛尔·法鲁克·阿卜杜勒穆塔拉布在被捕后认罪。这名恐怖分子将炸药藏在自己的内裤中，妄图在圣诞前夜炸毁德尔塔航空公司飞往底特律的航班，当时飞机上共有278名乘客。
联邦法官问阿卜杜勒穆塔拉布，他是否知道自己触犯了法律。“知道，美国的法律。”他说。这起案件证明，恐怖分子嫌疑人能够在美国的法庭上依法接受审判并定罪，而无需经过秘密监狱的刑讯逼供或者特别军事法庭的审理。
在美国本土，对于闭路摄像头的监视、机场安检人员的搜身、荷枪实弹的警察和卫兵，美国公民早已习以为常。为了得到安全的承诺，很多人宁愿牺牲人身自由。他们也许不喜欢这种做法，但是他们知道，这已经成了美国的一部分。
然而，仍有迹象显示，在接下来的数年中，美国有可能将反恐行动置于宪法和法律的监督之下。2011年11月7日，联邦调查局刚刚颁布了一套开展情报调查的指导原则。在过去的10年中，联邦调查局就如何使用反恐战争赋予调查局的巨大权力作出了痛苦的挣扎；在过去的3年中，联邦调查局为了弥补布什政府以国家安全的名义而造成的损失作出了巨大的努力。
在这些新规定中，联邦调查局为情报搜查和抄没、窃听和偷录、数据搜集和电子监听、过滤电子邮件和追踪手机电话设置了司法界限。这套长达460页的行动指南删除了过去的很多内容，让联邦调查局在21世纪呈现出一个全新的面孔。美国政府似乎正在试着掌握自由与安全的天平。
在过去的100年中，对于他们能够在国家安全的名义下做些什么，联邦调查局始终在挣扎中前行。迄今为止，调查局仍然没有经过国会批准的法律章程。早在35年前，也就是水门事件发生后，前司法部部长爱德华·利维第一个试图对联邦调查局进行监督。他承袭了斯通法官的精神。斯通法官曾经发出警告称，秘密警察是对自由社会的威胁。
联邦调查局也许已经就如何在民主社会中建立秘密情报机构的问题建立了第一份切实可行的指南。新的规定从一开始就阐明，“恪守宪法原则要比任何一次审讯、搜查或调查的结果都更加重要。”它们明确表示，联邦调查局不能因为美国公民“反对战争或外交政策、对政府的行动表示抗议、鼓吹某种宗教思想”，或者因为他们是外国侨民、无政府主义者以及阿拉伯裔美国人，就对这些人展开调查。联邦调查局未经授权进行搜查、抄没和监视的巨大权力需要的是国会的宣战声明，而不是总统的秘密敕令。上述原则也许看似浅显，但是在过去，联邦调查局曾经一次又一次违背了这些规定。
联邦调查局正在发生的变化与罗伯特·米勒的任期不无关系。自胡佛死后，任何一位联邦调查局局长都没有像米勒一样度过国会规定的10年任期。有些人颜面尽失，有些人声名狼藉。但米勒坚持了下来，他已经度过了“9·11”恐怖袭击十周年的重要时刻。奥巴马请他继续留任两年，如果米勒能够忍受与日俱增的压力，他的任期将直至2013年9月。米勒说当时他想的是，他不希望历史学家写道：“你们赢得了反恐战争，但是牺牲了公民自由。”
这一原则占据主导的机会仍然存在；而美国人民虽然始终处于危险中，但是同时享有安全和自由的可能性也同样存在。
