戊戌变法后，光绪帝被囚禁在瀛台，慈禧太后剥夺了他的一切权力，废除一切新法措施，大肆抓捕维新派人士，杀害了积极参与变法的“戊戌六君子”。但是，经过维新人士的宣传和戊戌变法的洗礼，维新思想已深入人心，人们迫切要求社会变革，改变现状。各地反抗清政府、反抗帝国主义的斗争风起云涌，义和团运动是其中影响最大，范围最广的一次。为镇压中国人民的反抗，帝国主义组成八国联军，占领北京，慈禧太后仓皇逃往西安。经过这次事件，慈禧太后看到人们要求变革的呼声很高，历史潮流不可阻挡，就开始唱起了变法的调子。1901年1月29日，发布“变法上谕”表示，皇太后和皇帝同心一致地要实行变法，要求各地督抚大员参酌中西政要，就中国社会的各项改革提出建议，条陈朝廷，以备采纳。但上谕又特别指出：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法，穷变通久，见于大易，损益可知，著于论语。盖不易者，三纲五常，卓然如日星之照也，而可变者，令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。”意思是说，封建专制万古不变，而不触及这种制度的旧法可以变通，其目的还是为欺骗人民，作为拉拢上层民族资产阶级的一种手段。因此，这次变法与1898年康梁维新变法有根本区别。以慈禧太后为首的朝廷之所以要高喊变法，除了国内的压力外，更重要的是为了讨好帝国主义列强，取得列强的信任。买办官僚盛宣怀说：“今两宫一心，已饬议新政，将来中外必能益加修睦，悉泯前媒。”清政府推行新政还为了应付国内的危机，欺骗人民。《辛丑条约》签订后，下层广大群众生活日渐窘迫，加之官府和帝国主义的欺压，各地反抗斗争不断，国内危机空前严重。上层社会的一些阶级、阶层，包括士绅、地主、商人、新兴的资产阶级，对清朝政府的不信任感也空前加剧。为了维护自己的统治，慈禧太后赶忙支起“变法”的幌子。4月21日，清政府设督太政务处，作为推行“新政”的机关。派奕诓、李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、鹿传霖为督太政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参与，综理“新政”各项事宜。响应朝廷的号召，各省大臣纷纷就变法事宜条陈上奏。刘坤一、张之洞联合上了三个奏折，被称为“江楚会奏变法三折”。他们提出“育材兴学”，开设“文武学堂”，废除八股和科举，奖励留学等主张，又提出“整顿中法”和“采用西法”的各种措施。他们还特别申明，他们的太法和康有为的主张“判然不同”，“大率皆三十年来已经奉旨陆续举太者”。慈禧太后大加赞赏，“按照所陈、随时设法，择要举办”。9月，下诏批准二人奏议，令各省督抚亦应一律通筹，切实举行。李鸿章、刘坤一先后死去，袁世凯、张之洞成为各省督抚中的主要人物。1905年，他们联名上奏，主张停止科举，推广学校，奏折中说：“近数年来，各国盼我维新，劝我变法，每疑我拘牵旧习，讥我首鼠两端，群怀不信之心，未改轻侮之意。”“科举夙为外人诟病，学堂最为新政大端。一旦毅然决然，舍其旧而新是谋，则风声所树，观听一倾，群且刮目相看，推诚相与。”由此可见，他们主张废科举，是为了使他们的封建统治披上“维新”的外衣而求得帝国主义的信任。慈禧太后回京后所行“新政”，无非是一些无关痛痒的表面文章，对其封建专制，不但未有丝毫触动，而且还加强了。他们的目的对外是为了“量中华之物力，结与国之欢心”，对内镇压人民的反抗。陈天华一针见血地指出：“及到庚子年闹出了弥天大祸，才晓得一味守旧万万不可，稍稍行了些皮毛新政。其实何曾行过？不过借此掩饰国民的耳目，讨讨洋人的欢喜罢了；不但没有放了一线光明，那黑暗反倒加了几倍。”清朝的“新政”既没有产生加强清王朝统治的效果，也未能缓和人民的反抗斗争。清政府又开始策划“预备立宪”，借以挽救局势。
1905年，一些派驻外国的公使和朝廷中的官员，还有地方上有实权的督抚大员，其中包括袁世凯，向朝廷上书，提出了“变更政体”的要求。由朝廷颁行宪法，实行君主立宪，他们企图用这个办法来消除统治危机，维护清朝摇摇欲坠的统治，当时慈禧的一段话，明确地说明了这个目的，慈禧说：“立宪一事，可使我满洲朝基础，永久确固，而在外革命党，亦可因此消灭。候调查结局后，若果无妨害，则必决意实行。”出于这个目的，慈禧派载泽等五大臣出洋考察。第2年6月，五大臣考察完毕回国向朝廷提出立即“宣布立宪”，但把实行立宪时期推迟到15年或20年后的主张，当即被慈禧接受。1909年9月，清廷颁布“预备仿行宪政”的谕旨，谕旨说：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政。大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”但谕旨又说：“目前规制未备，民智未开”，“俟数年后规模初具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下。”暴露了清廷欺骗人民的本质。由于清政府的“预备立宪”颇具有迷惑性，因此，得到了民族资产阶级上层的支持。立宪派是他们的政治代表。1907年2月，康有为将海外的保皇会改为“国民宪政会”，并准备回国参与宪政；梁启超在东京成立“政闻社”，第二年迁至上海，为实现立宪奔走呼号；国内，江浙立宪派首领张謇、汤寿潜、郑孝胥等人于1906年12月在上海成立“预备立宪公会”；汤化龙在湖北成立“宪政筹备会”，谭延闿在湖南成立“宪政公会”；丘逢甲在广东成立“自治会”。类似团体也在各地纷纷涌现。1908年，张謇以预备立宪公会的名义，邀请各省立宪派代表齐集北京，向朝廷请愿，要求速开国会。清政府驱散请愿代表，颁布《钦定宪法大纲》，宣布预备立宪以9年为期，期满召开国会。《钦定宪法大纲》共24条，其中第14条规定君主享有至高无上的权力，而“臣民”除当兵、纳税义务外，并没有真正的权利。充分暴露了清政府以立宪之名，行专制之实的本质。1908年11月，光绪和慈禧先后死去，3岁的溥仪继位，改元宣统，其父摄政王载沣监国。载沣一面继续搞假立宪，一面加紧了对汉族军阀地主的压制和打击。1909年，将袁世凯直隶总督兼北洋大臣的职务免除，令其回河南老家“养病”。又借口遵循《钦定宪法大纲》有关规定，就任全国海陆军大元帅，任命他的弟弟载洵为海军大臣，载涛为军咨大臣(相当于总参谋长)，把军权集中在皇族的手中。满洲皇族与汉族军阀官僚间的矛盾进一步扩大。1909年10月，各省成立咨议局，立宪派许多代表被选为议员。同月，清政府成立中央资政院。12月，16省咨议局代表在上海成立“国会请愿同志会”，于1910年三次集会请愿，要求清政府尽快实行君主立宪，成立国会。清政府以“聚众要挟”等罪名，令各地官员“严行禁止”，加以镇压。1911年5月，清政府成立“责任内阁”。内阁共13人，满族9人，汉族4人，9名满人中皇族占7人，是一个名副其实的“皇族内阁”。清政府的军政大权都掌握在皇族手中。至此，预备立宪的骗局彻底暴露。立宪派彻底失望，上层统治者进一步分化，清王朝四面楚歌，更加孤立，其统治处于风雨飘摇之中，革命成功的时机到来了。
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